Presupuestos, una obligación constitucional convertida en opción

El pasado 30 de septiembre terminó el plazo que la Constitución establece para que el Gobierno presentara ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado para 2027. Y, una vez más, no hay Presupuestos.

Igual que tampoco los hubo en 2026 ni en ningún año de esta legislatura.

El artículo 134.3 de nuestra Constitución no deja espacio alguno a la interpretación: “El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”.

Deberá.

No podrá, ni procurará, ni lo hará cuando Pedro Sánchez encuentre el momento políticamente más oportuno para su persona.

Deberá, y la realidad es que esta obligación parece no interpelar al presidente ni a su Gobierno.

Quizá una de las razones por las que hemos acabado normalizando lo anormal es que, aparentemente, no pasa nada. El Estado, aparentemente, sigue funcionando con normalidad. Se pagan las pensiones, las nóminas de los funcionarios públicos, los hospitales siguen abiertos, los ministerios continúan gastando y sobre todo, los ciudadanos seguimos pagando impuestos. Cuando llegue el 1 de enero, si no hay nuevas cuentas, los Presupuestos de 2023 volverán a prorrogarse, pese a que ya estemos en 2027.

El artículo 134.4 establece que, si la Ley de Presupuestos no estuviera aprobada antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

La prórroga existe precisamente para garantizar que la ausencia de unas nuevas cuentas no paralice el funcionamiento del Estado, pero claro, nadie podía esperar que este hecho ocurriera todos y cada uno de los años de una legislatura.

Y el origen es que el partido que perdió las últimas elecciones está ahora gobernando porque tuvo mayoría para investirse, pero para nada más.

Porque si España puede seguir funcionando con los Presupuestos de 2023 tres veces prorrogados y camino de una cuarta, la pregunta parece inevitable, ¿para qué obliga entonces la Constitución al Gobierno a presentar unos nuevos cada año?

Los Presupuestos no son unos libros infinitos que pocos se leen y que apuntan cuánto espera ingresar y cuánto pretende gastar. Son el documento en el que un Ejecutivo tiene que poner negro sobre blanco su programa económico para el siguiente ejercicio. Cuánto quiere gastar, dónde quiere hacerlo, cómo pretende financiarlo y cuáles son sus prioridades.

Pero sobre todo, son el momento en el que ese programa de Gobierno deja de pertenecer exclusivamente al Gobierno y tiene que pasar por el Parlamento para su revisión, discusión y, si procede, aprobación o rechazo. Quizá sea precisamente ese miedo al rechazo el que explique que las cuentas ni siquiera lleguen al Parlamento.

Las Cortes lo examinan, lo debaten, lo enmiendan y finalmente lo aprueban o lo rechazan. El Gobierno puede conseguir los apoyos necesarios o puede perder la votación al no conseguirlos. Puede negociar, aceptar modificaciones o comprobar que no existe una mayoría parlamentaria dispuesta a respaldar sus cuentas y, por lo tanto, su proyecto.

La anomalía comienza cuando esa votación ni siquiera puede producirse porque el Gobierno sabe que no tiene el respaldo mínimo, ni en las Cortes ni en la calle.

Pero hay una diferencia fundamental entre no conseguir aprobar unos Presupuestos y ni siquiera presentarlos. La Constitución atribuye al Gobierno su elaboración y a las Cortes su examen, enmienda y aprobación. Y para poder controlar las cuentas, primero tiene que haber unas cuentas que controlar y hoy seguimos sin tenerlas.

Por eso el Tribunal Constitucional dejó escrito en una sentencia en 2003 que “el presupuesto es la clave del parlamentarismo”. No hablaba de contabilidad, hablaba de control.

El control del dinero público está en el propio origen de los parlamentos. Que quien gobierna no pueda decidir libremente cuánto recauda, cuánto gasta y en qué lo hace, sino que tenga que someter sus cuentas a los representantes de los ciudadanos, forma parte de la esencia misma del sistema.

Y aquí es donde la ausencia reiterada de Presupuestos deja de ser únicamente un incumplimiento del calendario constitucional y pasa a ser una herramienta para evitar el control.

No desaparece solamente un documento presupuestario, desaparece también el procedimiento parlamentario que ese documento debería poner en marcha.

El Tribunal Constitucional tiene sobre la mesa un conflicto entre órganos constitucionales promovido por el Senado por la falta de presentación de los Presupuestos de 2024, 2025 y 2026 y el uso sucesivo (y excesivo en mi opinión) de las prórrogas presupuestarias. Es la primera vez que el Constitucional tiene que estudiar un conflicto de esta naturaleza provocado por la omisión del Gobierno de presentar los Presupuestos.

No sabemos qué decidirá el Tribunal pero resulta curioso que mientras que el Constitucional estudia las consecuencias de que el Gobierno no presentara los Presupuestos de 2024, 2025 y 2026, acaba de llegar el 30 de septiembre y volvemos a encontrarnos ante el mismo problema para 2027.

Quizá llevemos demasiado tiempo discutiendo sobre los Presupuestos en términos equivocados. El problema no es que un Gobierno pierda una votación presupuestaria. Perder votaciones forma parte de la democracia parlamentaria. Para eso existen el debate, las enmiendas y la votación.

Y para que el fracaso en la aprobación de unas nuevas cuentas no paralice el Estado existe precisamente la prórroga presupuestaria. Una cosa garantiza que el Estado pueda seguir funcionando y la otra garantiza que el Gobierno tenga que rendir cuentas ante el Parlamento. No es lo mismo.

Por eso el problema de convertir la prórroga en normalidad no es solamente que España siga funcionando en 2027 con unas cuentas diseñadas y aprobadas para la legislatura anterior.

El problema es confundir que el Estado pueda seguir funcionando con que nuestro sistema parlamentario esté funcionando como debería.

Los Presupuestos son uno de los principales instrumentos de control del Gobierno por el Parlamento. No presentarlos reiteradamente no elimina únicamente un trámite ni supone solamente incumplir una fecha escrita en la Constitución. Evita que el Ejecutivo tenga que someter cada año su programa económico y financiero al examen de las Cortes.

Quizá por eso nuestros constituyentes no escribieron que el Gobierno podría presentar los Presupuestos si encontraba una mayoría suficiente. Escribieron algo mucho más claro.

Deberá.