La batalla por el voto exterior lleva al Constitucional la incertidumbre sobre las elecciones del 29N

La convocatoria de elecciones generales para el próximo 29 de noviembre ha abierto un nuevo conflicto jurídico que podría llegar hasta el Tribunal Constitucional. La decisión del Tribunal Supremo de mantener las restricciones cautelares sobre determinadas inscripciones de españoles nacionalizados mediante la conocida como Ley de Nietos ha situado bajo examen la aplicación administrativa de una norma aprobada durante el Gobierno de Pedro Sánchez y sus consecuencias sobre el proceso electoral.

El pasado 12 de octubre, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Supremo rechazó el recurso de reposición presentado por la Abogacía del Estado contra las medidas cautelares acordadas el 10 de septiembre. La resolución afecta a unas 163.020 inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA), cuya regularidad debe comprobarse conforme a los requisitos establecidos legalmente.

La controversia se ha intensificado después de que el Ejecutivo adelantara las elecciones al 29N. La Abogacía del Estado y la Fiscalía habían solicitado levantar las restricciones al considerar materialmente imposible revisar los expedientes antes de la convocatoria. Sin embargo, el Supremo ha mantenido su decisión, atendiendo a la necesidad de garantizar la legalidad de las inscripciones y la fiabilidad del censo electoral.

El origen del procedimiento se encuentra en la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, concretamente en su disposición adicional octava. Esta norma permitió acceder a la nacionalidad española de origen a determinados descendientes de españoles que perdieron o renunciaron a su nacionalidad como consecuencia del exilio, además de contemplar otros supuestos de adquisición por vínculos familiares.

No obstante, uno de los principales elementos de la controversia es una instrucción aprobada por el Ministerio de Justicia el 25 de octubre de 2022, publicada en el BOE al día siguiente. El documento desarrolló la aplicación de la ley y estableció una presunción de exilio para los españoles que abandonaron el país entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.

Esta disposición administrativa permitió considerar acreditada la condición de exiliado mediante la documentación de salida de España durante ese periodo, sin exigir en esos supuestos una prueba individual adicional de los motivos del exilio. Precisamente, la adecuación de ese criterio a lo previsto en la ley constituye uno de los aspectos controvertidos del procedimiento judicial.

La cuestión no es menor desde el punto de vista jurídico. La nacionalidad española y la inscripción en el censo electoral constituyen situaciones distintas, aunque relacionadas. El reconocimiento de la primera no impide que las autoridades electorales y judiciales examinen si una inscripción cumple los requisitos establecidos por el ordenamiento.

El Supremo ha reclamado a la Administración que permita diferenciar los expedientes que cumplen las condiciones legalmente exigidas de aquellos cuya inscripción se fundamenta en los criterios administrativos cuestionados. Según lo trasladado por la Abogacía del Estado, las limitaciones de los registros consulares dificultan esa identificación y obligarían a efectuar comprobaciones individualizadas que no estarían terminadas antes de las elecciones.

La posibilidad de que esta controversia termine en el Tribunal Constitucional introduce otro elemento jurídico. El artículo 23.1 de la Constitución española reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes elegidos por sufragio universal. Por su parte, el artículo 68.5 dispone que el Estado facilitará el ejercicio del sufragio de los españoles residentes fuera del territorio nacional.

Estos preceptos pueden servir de fundamento a eventuales recursos de amparo presentados por los ciudadanos que consideren vulnerados sus derechos. Sin embargo, la protección constitucional del sufragio debe examinarse conjuntamente con la legislación que regula la formación del censo y las condiciones de participación electoral.

En este sentido, el artículo 39 de la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG), determina que el censo aplicable a cada convocatoria es el cerrado el primer día del segundo mes anterior. Para unas elecciones convocadas el 5 de octubre, la fecha de referencia es el 1 de agosto de 2026.

La misma disposición establece un procedimiento específico de reclamaciones durante el periodo electoral. Entre las rectificaciones admitidas se encuentran los errores en los datos personales y determinados supuestos de omisión censal, pero no cualquier modificación posterior a la fecha de cierre.

Junta Electoral Central

El problema para el Gobierno reside también en los límites de actuación del propio Tribunal Constitucional. El artículo 56 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, establece que la interposición de un recurso de amparo no suspende automáticamente los efectos de la resolución recurrida.

La norma permite que el Constitucional acuerde medidas cautelares cuando la ejecución de una resolución pueda ocasionar un perjuicio que haga perder al amparo su finalidad. Sin embargo, exige valorar también si esa medida puede producir una perturbación grave de otros intereses constitucionalmente protegidos.

Esto significa que una eventual demanda de amparo contra las restricciones censales no implicaría necesariamente la paralización de las elecciones. Suspender los efectos de una resolución que afecta a determinadas inscripciones y dejar sin efecto una convocatoria electoral general son actuaciones jurídicas diferentes, con consecuencias y requisitos distintos.

Existe, además, otra dificultad procesal. El artículo 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece las condiciones para recurrir en amparo las vulneraciones de derechos fundamentales atribuidas a órganos judiciales. Entre ellas figuran el agotamiento de los recursos disponibles y el cumplimiento de determinados requisitos procesales.

Por su parte, el artículo 46 regula quiénes están legitimados para presentar estas demandas. La posibilidad de acudir al Constitucional no corresponde indistintamente a cualquier institución, sino a quienes reúnan las condiciones establecidas legalmente, además de los supuestos reconocidos al Ministerio Fiscal y al Defensor del Pueblo.

La decisión del Supremo tampoco ha sido unánime. La magistrada Alicia Millán formuló un voto particular contrario al mantenimiento de las restricciones. Su discrepancia se centra en las consecuencias que el adelanto electoral puede producir sobre el ejercicio del sufragio, al considerar que la nueva convocatoria altera las circunstancias existentes cuando inicialmente se adoptaron las medidas cautelares.

Frente a esta posición, la mayoría de la Sala ha considerado necesario mantener las restricciones mientras se examinan las inscripciones cuestionadas. El tribunal ha puesto el acento en la integridad del censo y en la obligación de garantizar que la participación electoral se ajuste a los requisitos establecidos por la legislación.

El magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Madrid Alfonso Villagómez también ha analizado las posibilidades de trasladar esta controversia al Constitucional. Entre los aspectos que plantea se encuentra la dificultad de conseguir, mediante recursos individuales de amparo, que quede sin efecto una convocatoria electoral aprobada por una disposición general.

Esa convocatoria se encuentra recogida en el Real Decreto 806/2026, de 5 de octubre, publicado en el Boletín Oficial del Estado el día 6. Su artículo 2 fija las elecciones generales para el domingo 29 de noviembre, mientras que el artículo 4 establece el periodo de campaña entre el 13 y el 27 de noviembre.

El decreto fue aprobado conforme al artículo 115 de la Constitución, que regula la disolución de las Cortes Generales, y al artículo 42.1 de la LOREG, que establece las reglas aplicables a la convocatoria.

La cuestión que permanece abierta es el alcance que podría tener una eventual intervención del Constitucional sobre las restricciones censales y si las medidas solicitadas podrían adoptarse sin modificar el calendario electoral.

Por el momento, el Tribunal Supremo mantiene las medidas cautelares, los ciudadanos afectados disponen de las vías procesales que correspondan para defender sus derechos y el Gobierno no ha conseguido que se levanten las restricciones mediante el recurso presentado por la Abogacía del Estado.

El proceso electoral continúa sujeto al calendario aprobado en el BOE, mientras el procedimiento judicial mantiene bajo examen las inscripciones derivadas de la aplicación administrativa de la Ley de Nietos y la documentación necesaria para acreditar que cumplen las exigencias legales.